一、政府采购概述
　　随着社会主义市场经济目标的确立，我国的财政体制也相应推出了一系列改革措施。财政体制主要包括两个方面：财政收入和财政支出。在财政收入方面，自1994年实行分税制以来取得了一定成效，规范了中央和地方的分配关系，政府财政收入稳步增长。在财政支出方面，尽管也取得一些进展，但仍存在不少问题：（1）财政供应范围和资金分配的边界界定不清，造成财政支出压力不断增大，支出结构不合理，支出效率低下；（2）资源配置的层层审批制随意性大，财政资金的使用过程不透明，财政职能又囿于资金分配领域，无法进行监督管理，容易滋生腐败现象，并造成资金的大量浪费；（3）单位支出自主权缺乏约束，助长了本位主义、小团体主义和地方保护主义，造成财力使用不经济，也是预算外资金管理权难以收归财政所有的重要原因。
　　在财政供应范围和支出结构难以调整的条件下，加强财政资金具体使用管理对于财政资金的分配和结构优化具有重要促进作用。作为财政支出管理的重要手段，政府采购制度将市场竞争机制和财政支出管理有机结合在一起，一方面可以使政府得到价廉物美的商品和服务,有效地节约财政资金；另一方面使财政管理从价值形态延伸到实物形态，提高财政资金的使用效率。
　　所谓政府采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按照国际规范一般应以竞争性招标采购为主要方式），从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和服务的行为。政府采购制度是旨在管理政府采购行为，规范政府采购活动的一系列程序和规则，其表现形式是一国管理政府采购活动的法律和惯例，其内容通常包括：（1）采购政策；（2）采购方法和程序；（3）政府采购的组织管理；（4）救济制度。
政府采购是与私人采购相对应的概念，又有人分别称之为公共采购和私营采购。从根本目标看，二者具有一致性：“采购之根本目标在于识别所需材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。”但是，二者也存在着明显的区别。美国学者道布勒（Donbler）精辟地指出：“最重要的区别是公共采购部门履行的是管理人的职能（stewardship function）。”具体来讲，政府采购与私人采购相比具有以下特点：（1）非营利性。政府采购的目的不是为了营利，而是为了实现政府职能和公共利益。（2）资金来源的公共性。政府采购资金来源于政府财政拨款，是由纳税人的税收所形成的公共资金（public fund）。（3）公开性。政府采购的整个过程都应该是公开透明的，所依据的法律和规章也应该公之于众。（4）政策性。政府采购作为国家财政支出管理的一种方式，必然会体现政府调控意图，承担执行国家政策使命。（5）重要性。政府采购的范围广、规模大，采购金额巨大，是国内市场最大的消费者，足以影响市场供求关系。

二、我国推行政府采购的必要性
　　实行政府采购的优点在于：（1）使管钱和管物相结合，能更好地监督、控制财政资金的使用；（2）增加采购中的透明度，保证公开、公平、公正；（3）可以加强对行政事业单位的资产管理，保证国有资产安全完整；（4）提高财政预算管理层次，同时也可以监督和促进财政预算工作。基于此，在我国推行政府采购，建立相应的政府采购制度有其必要性：
　　1、是市场经济体制下加强财政支出管理的客观要求
　　社会资源的合理配置和有效利用是市场经济的基本要求。财政政策包括收入管理和支出管理两个方面，只有收支政策都是科学、健全的，财政职能才能最有效地发挥，资源才能得到最合理的配置。但是，重收入、轻支出一直是我国财政管理中的突出问题，它导致财政支出结构不合理，效率低下，浪费惊人。推行政府采购制度，有利于进行支出控制，强化支出管理，硬化预算约束，并通过引进竞争机制，使政府在国内国外两个市场上取得质高价廉的商品和服务，从而降低政府行政成本，提高财政资金使用效率。“如果说1994年的分税制改革更多地是侧重于从财政收入方面搭起一个能与市场经济接轨的框架的话，那么建立政府采购制度，将使我们从财政支出方面也搭起一个能与市场经济接轨的框架。”
　　2、是强化政府宏观调控的有效措施之一
　　在市场经济下，政府管理经济运行的主要手段是宏观调控而非直接的行政命令与计划，财政政策和货币政策使政府实现宏观调控两大政策工具，而财政政策的运用又主要是通过收支手段进行的。由于政府采购的数量、规模和周期对社会供求关系和结构平衡有着重大影响，因此政府可以通过调整政府采购支出有效地调节国民经济的运行，体现和支持政府产业政策、区域政策及其他社会经济政策，起到调控国民经济总量和结构的作用。具体地说，政府采购在宏观调控上的作用主要表现为：（1）调节社会供求总量，实现社会总供求平衡；（2）调节产业结构和产品结构，实现经济的协调均衡发展；（3）保护民族工业，支持国有经济的发展；（4）维护生产者和消费者利益；（5）稳定物价；（6）体现政府在环境保护、社会福利等方面的政策。
　　3、加强政府廉政建设的需要
　　反腐倡廉是我党在新时期加强党的建设的一项艰巨的任务，财政领域的腐败问题同样不容忽视。财政职能被肢解、财政监督机制不健全，是财政腐败的重要原因。推行政府采购制度的核心内容就是通过公平、公开、公正的竞争进行商品或服务的交易行为，从而严肃财经纪律，规范财经秩序，使政府采购行为置身于全方位的监督之下，完善财政资金管理体制。政府采购制度中这种公共资金公众监督的观念，一方面可以培养公众的现代公民意识，另一方面可以增强政府采购官员合理使用公共资金为公众服务的责任感，有利于树立政府官员廉洁奉公的形象，增强公众对政府的信心。
　　4、参与国际经济合作的需要
　　随着世界贸易自由化格局的形成和发展，政府采购制度已经延伸到国际贸易领域。关贸总协（GATT）1979年东京回合多边贸易谈判中签订了第一个政府采购协议，并被纳为世界贸易组织（WTO）一揽子协议的附件，这标志着政府采购市场由封闭走向开放。我国政府1996年向亚太经合组织（APEC）提交的单边行动计划中明确表示，最迟于2020年向各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。在政府采购领域参与国际经济合作的意义在于能够从国际市场上获得价廉物美的产品和服务，实现国际贸易中的比较优势。因此，尽快在我国推行政府采购建立健全政府采购制度，有助于利用从现在到正式开放政府采购市场的时间差，锻炼和培训国内企业，增强其国际竞争能力，逐步适应国际惯例，以开放的姿态迎接国际挑战。

三、我国政府采购的现状
　　1995年上海市财政局首先开始进行政府采购试点。之后，国家财政部原部长刘仲黎在1996年财政工作会议上提出了“试行政府采购制度”的要求。1997年11月，新组建的重庆直辖市通过新闻媒介发布信息，对政府机关购置的公务用车实行统一采购、公开招标的办法，很开引起社会的普遍关注。截至目前，全国已有30个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作，其中29个省、直辖市和计划单列市建立了政府采购管理办公室或专门机构。目前，政府采购的范围由货物采购扩大到服务领域。
　　从近年来我国实行政府采购的实践看，政府采购取得了良好的社会效益和经济效益。政府采购制度实施以来取得明显成效：一是通过公平、公正、公开的招投标方式，增强了采购活动的透明度，消除或减少了“暗箱操作”、索要回扣等弊端，有助于从制度上堵住产生腐败的漏洞；二是加强了资金管理，提高了财政资金的使用效益；三是增强了政府公务员的公仆意识和反铺张浪费意识，促进了观念和作风的转变。以深圳为例，1997年1月深圳市通过招标选择两家保险公司为政府公务用车提供保险服务，节省财政支付的包费400多万元，节约率达20%；1997年11、12月采用招标方式统一购买公务用车80辆，平均节约率为8.6%；1998年2月城市绿化工程招标，有两家公司以低于标底价52%的价格中标，节约支出155万元；1998年3月政府公务用车定点维修招标，筛选出七家定点维修厂，仅此一项预计一年可节省2000万元左右。据各地反映，实行政府采购，一般节约资金在10%左右。据有关部门统计，1998年全国各地政府采购规模为31亿元，共节约资金4亿多元，平均资金节约率为13.38%。
　　目前，我国的大部分省份都已经在进行政府采购的探索，呈现出一片方兴未艾之势。实践证明，政府采购是加强财政支出管理、提高财政资金使用效率的现实支路，同时促进了廉政建设，树立了良好的政府形象，应给予充分肯定。但是，我国的政府采购还处于试行摸索阶段，在实践中也暴露出一些问题：（1）各地政府采购活动不甚规范，特别是管理体制还不顺，操作上也各行其是；（2）采购范围狭窄，采购方式单一，采购结构不尽合理，采购的市场化程度不高；（3）部分预算资金使用部门在认识上存在误解，有抵触情绪，资金管理部门涉及到既得利益的再调整，有碍政府采购制度的推行；（4）整个采购过程缺乏有效的监督；（5）救济制度存在空白，产生纠纷不好解决；（6）自觉运用政府采购来贯彻国家经济政策及对经济运行反周期调节，在各地的试点实践中基本没有体现；（7）采购人员业务技能不精，素质有待提高；（8）政府采购的法制化水平不高，缺乏完整有效的采购程序规范和法律规章的约束。

四、完善我国政府采购制度的思考
　　市场经济的效率不是来自于集贸市场的“自由”和交易场所的“繁华”，而是来自于制度，来自于有效的的“竞赛规则”，这就是建立健全政府采购制度的意义所在。当前我国政府采购制度建设应包括以下主要内容：
　　1、消除认识误区
　　（1）政府采购不是简单的利益再调整。实行政府采购并不是财政要垄断采购事务，改变支出单位的既得利益。在采购活动中，各支出单位仍是采购的主体，财政部门只是制定统一的规则和标准程序，加强对财政资金有价值形态向实物形态转变过程中的影响、监督和管理，各单位按照统一的规则完成采购，这将有利于为加强国有资产管理奠定基础，改变目前财政部门对由财政支出形成的实物形态的管理基本失控的状况。
　　（2）政府采购不是供给制。在供给制条件下，财政是选购商品的主体，使用单位只能被动地接受商品。在政府采购中，财政只是监督采购过程，商品的使用者要参与采购过程，是采购的主体，是签署采购合同的当事人，所购商品的性能、质量、安装及售后服务等方面的技术和物理指标都要满足其要求。
　　（3）政府采购不是控购。从目的上来看，控购的主要目的是在短缺经济条件下，控制社会集团需要，平衡供求矛盾，防止与民争购；政府采购的目的是细化预算，节约支出，提高资金使用率，抑制采购中的腐败现象。从管理手段看，控购主要通过直接的行政手段实现，如分配指标；政府采购主要通过间接的规范的采购方式（如招标）和财政监督（如会计和国库支付）来实现。从管理范围看，控购有选择地针对某些具体商品；政府采购针对所有商品、工程和服务的购买，没有具体品目的限制。从管理对象看，控购针对所有社会集团；政府采购主要针对财政供给的行政事业单位。另外，在控购制度下，很难靠道德自律或相互监督来杜绝小集团及政府部门代理人之间的共谋和腐败现象；政府采购制度引进的招投标的竞争机制，有效地降低了合谋的可能。
　　（4）政府采购不会政府系统从“分散的寻租行为”转为“集中的寻租行为”，更不会因此而降低政府系统的效率。原来的分散采购之所以会产生寻租，其要害在于交易过程的不透明、不规范和缺乏制约。实行政府采购后，产生了实质性的变革——在强有力的制度下形成透明、规范的交易过程，从而最大限度地除去寻租的可能，也就不会使政府系统走向“集中的寻租”。另外，政府采购活动是在效率性原则的指导下运作的，因此整个采购过程也必须围绕高效这一中心展开，加之配以一系列的监督机制，故不会降低政府系统的效率。
　　2、推进配套改革
　　（1）改革预算管理制度。首先，要加强基础管理工作，提高管理水平，确保信息的真实可靠，尽快按照规范的方法编制零基预算。其次，要改革财政专项预算资金的拨付管理体制，建立于政府采购相配套的的财政专项预算资金管理方式，按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制。第三，财政总预算要设置专门科目，开设专门账户，用来核算各部门经审核批准用于政府采购的支出预算。最后，要改变目前财政监督形同虚设、财政支出管理弱化的现状，拓宽工作领域，改进预算监督。
　　（2）改革会计核算制度。现行的行政事业单位的会计管理体系和具体操作是按国家机构的建制和经费领报关系确定的，每年预算一经批准，财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费，年度终了后，又层层上报经费使用的情况，汇编决算。实行政府采购后，财政部门不再简单按预算下拨经费，而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商付款，财政总会计可以根据支出数直接办理决算。但是，各单位预算支出中的另一部分（如人员工资）仍将由各单位办理，所以预算经费的层层下拨和直接支付方式将在相当长一段时期内并存。据此，行政事业单位的会计制度再不改变现行核算方法的前提下，应明确允许直接支付方式并规范核算的具体办法。
　　（3）调整国库制度。现行国库制度下，国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。实行政府采购后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款方式，并制定相应的具体操作方法（这种方式与正在探索改革的国库单一账户的管理方式基本吻合）。
　　3、做好基础性工作
　　（1）培育健全的市场体系。建立商品丰富、供给充足、信息充分的市场，努力营造公平竞争的市场环境。
　　（2）抓好政府采购试点工作。重点放在制定采购政策和采购管理办法，监督其落实情况，处理采购纠纷，并做好与有关部门的协调工作。
　　（3）强化人员素质。加强人员培训，提高综合业务素质，建立一直合格的政府采购队伍。
　　（4）制定评价指标体系。要制定有关政府采购行为评价的指标体系，对政府采购过程进行监督和考核。
　　（5）公开政府采购信息。创办“政府采购信息报”，并在国际互联网上发布政府采购信息，即时公开各部门采购信息，宣传、交流国内外有关政府采购的先进经验及有关政策。
　　（6）建立政府采购数据库系统。运用电子计算机网络传输查询系统，建立全国统一的政府采购数据库系统，并在条件成熟后将有关政府采购的统计数据纳入国民经济核算体系。
　　4、健全政府采购法制
规范政府采购行为，依法进行政府采购活动的前提是有法可依。目前规范政府采购行为的文件主要有：1999年4月21日财政部发布的《政府采购管理暂行办法》和1999年5月11日国务院机关事务管理局制定的《关于在国务院各部门机关实行政府采购的意见》（国务院办公厅1999年6月1日转发），以及各地制定的实施细则、暂行办法。从内容来看，这些文件的条文相对简单，内容相对简陋，而且各地的规定有所出入；从性质来讲，这些文件仅属于行政规章、行政命令，效力层次较低，与法律不可同日而语。因此，尽快制定一部全国统一的《政府采购法》，完善政府采购法制是非常必要的。
　　我国的《政府采购法》应包括以下主要内容：
　　（1）目标和原则。政府采购的首要目标是经济性和有效性，即节约、合理使用采购资金，以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的商品、服务和工程，实现货币价值最大化。针对我国财政领域的腐败现象，明确确立促进政府采购人员廉洁、树立公众对政府采购信心的目标，无论是对我国政府采购制度的建立和有效运转本身，还是对我国的市场经济建设都具有重要的现实意义。要实现上述目标，在政府采购中确立竞争性原则将是一个重要保障；基于政府采购性质的考虑，“三公”（公平、公开、公正）原则是公共资金管理的必然要求。
　　（2）组织模式。政府采购的组织模式包括集中采购、分散采购和混合控制三种类型。集中采购能够集中采购要求,形成规模购买优势,节约管理成本,并能培养和增强采购人员的业务技能，还可以加强战略、管理和作业层的直接控制，实现更有效的协调和控制。但是，集中采购不易适应紧急情况采购，使用部门没有采购自主性，而且使采购程序变得复杂。分散采购的主要优点是易于沟通,信息反应迅速,手续简单，能够满足使用部门的特殊要求和紧急需要。但是，分散采购容易出现缺乏控制的局面，并且不能形成规模购买的优势。从世界各国实践看，集中采购不仅有利于政府采购经济有效目标的实现，而且也有利于政府实现其他经济社会目标，代表了政府采购模式的发展趋势。从我国的实际情况看，集中采购便于政府把握宏观调控指向,最大限度地节约资金,分散采购则能够适应各地经济基础差别较大的情况，所以我国政府采购应采用混合控制的模式，即集中和分散共存、以集中为主，这样既能发挥集中采购的统一性和规模效益，又能保持分散采购的差别性和灵活机动。
　　（3）管理机构。政府采购的资金是公共资金，财政部门是政府的理财机构，负有为政府当家理财、开源节流的责任，由财政部门管理政府采购，可以从根本上改变财政消费性资金游离于财政监督管理之外的弊病，所以财政部门对政府采购的组织和管理是责无旁贷的。财政部门作为政府采购的主管部门，其管理职能主要是：制定政府采购的法规和政策；负责政府采购预算的编制和拨付；管理和监督采购实体和中介组织的采购活动；协调采购过程中各方面的关系；解决采购中的争议；培训专业的采购人员。为了保护和有效利用国有资产，并使政府采购与国内外贸易政策相协调,各级政府的国有资产管理部门和内外贸易管理部门也应是政府采购机构的重要成员,具体负责国有资产的监督管理和对内、对外贸易政策的贯彻落实。
　　（4）采购方法。政府采购方法是各国管制政府采购的中心环节，适当的采购方法有助于确保将政府采购合同授予最佳供应商，是政府采购资金的花费物有所值（best value for money）。公开招标（open tendering）被普遍认为最能体现现代民主竞争精神，能最有效地促进竞争、节约费用和实现高效率，因此各国都将其作为优先采用的方法。但是，采购的环境并非单一，采购客体也千变万化，技术的复杂性、独特性和标准，采购客体的价值较小，采购情势急迫等都会使公开招标的方法受到限制，这就需要针对不同的采购环境、采购物品的性质等选择其他采购方法，包括选择性或限制性招标（selective or limited tendering，适用于潜在投标商数量有限的情况）、两阶段招标（two-stage tendering，适用于采购物品技术标准难以确定的情况）、询价采购（request for quotation，适用于金额较小、具有现成标准的产品采购）和谈判采购（negotiation，适用于单一来源的情况）等方法，使采购既能满足公开、贡品、公正和竞争等原则，又能实现采购的经济效益目标。在确定公开招标方法的采用时，“门槛价”是个重要考虑因素。由于我国政府采购工作刚刚起步，各地区之间的财政经济水平存在较大差异，因此“门槛价”的确定不宜“一刀切”，应允许中央与地方政府之间、地方各级政府之间存在一定差别，同时根据经济的发展变化在不同时期进行相应的调整。
　　（5）采购主体。政府采购主体是指使用政府性资金的各类行政事业单位，包括权力机关、行政机关、司法机关、事业单位等。性质与行政管理机关相同或类似的社团组织，如工会、共青团、妇联、科协等亦可考虑纳入政府采购的主体范围。有学者还主张政府采购的主体应包括国有企业在内，笔者对此不敢苟同，因为：虽然资金来源的公共性是政府采购的的一个主要特点，但政府采购还有另一个突出特点是非营利性。国有企业的资金虽然也具有公共性，但营利却是经济组织的灵魂所在，所以不宜将国有企业纳入政府采购的主体范围，这样才有利于国有企业自主经营，防止行政干预企业的复归。
　　（6）采购内容。按采购对象的性质分类，政府采购的内容包括货物（商品）、劳务（服务）与工程。就我国目前的情况看，现阶段政府采购的主要内容为：办公用品采购；设备采购（如统一购车）；定点服务采购（如定点接待开会,定点修车,定点加油,统一保险）；工程招投标。
　　（7）中介机构。政府采购是一项系统性、专业性很强的工作，采购人员需要具备专门的招投标知识、经济管理知识和法律知识，并对市场行情、商品和服务特性有准确、细致的了解。由于政府采购在我国还是新生事物，大部分政府采购工作人员对此都不熟悉，构成人力资源障碍。招投标是政府采购的主要方式之一，由于招投标技术性很强，采购单位目前缺乏这方面的专门人才，往往需要招标代理机构来办理。另外，有的单位由于种种原因不愿或不能自行采购，在分散采购的情况下需要委托采购代理机构来办理。因此，我国在建立政府采购制度后，要鼓励社会上成立招标代理机构和采购代理机构。笔者认为，更为可行的办法是：成立专门的政府采购中心负责政府采购的具体实施，其性质属于非营利性事业法人，接受财政部门的业务指导和监督。政府采购中心与采购单位的关系是委托代理关系，即政府采购中心接受采购单位的委托，代理其组织实施招投标甚至全面的采购事宜。由这支业务素质高的专业采购队伍作为中介机构来办理政府采购，既方便管理监督，又能取得良好的效益。
　　（8）保证金制度。为了保护采购单位的利益，在政府采购中设立保证金制度，要求投标商或供应商提交一定数量的投标保证金、支付保证金和履约保证金，将可以约束投标商或供应商更好地履行其义务。为了确保政府采购的效益，在分配预算时从有关部门经费里扣留一定比例的资金，对在政府采购中执行较好的单位予以返还，对执行差的单位予以扣除，将可以充分激励采购单位的积极性。
　　（9）救济制度。完善而有效的救济是政府采购制度健康运行的重要保障。在政府采购过程中，招标人和投标人、采购单位和供应商可能会对某些程序和运作过程产生疑义或争议，这时应当允许对不当的采购行为向政府采购的主管机构提出质疑。成功解决申诉问题的补偿机制包括：道歉，重新审查采购决定，取消采购决定，寻找新的供应商，补偿损失，修正有关采购程序或规则，如果条件允许还可在审查期间暂时停止采购活动等。如果政府采购活动已经进入履约阶段，在合同履行过程中产生的争议则可作为一般民事、经济案件诉诸法院或仲裁机构，寻求司法救济。
　　（10）监督机制。为了防止政府采购过程中的“暗箱操作”和腐败现象，加强政府采购的事前、事中、事后监督是很有必要的。关于政府采购的监督机制，可由四层组成：第一层为各级财政部门的监督，侧重于对招标人和供应商的资格审查，并对采购资金的使用进行监督；第二层为各级监察、审计、纪检和检察机构的监督，侧重于事后监督；第三层为各级人大常委会的监督，侧重于制度和政策性监督；第四层为社会舆论监督，旨在发挥新闻媒介和人民群众的监督作用。
　　（11）《政府采购法》和《招标投标法》的关系。为了规范招投标活动，八届全国人大将《招标投标法》列入一类立法项目，并委托国家计委牵头起草，拟定了《招标投标法》（草案）。1999年8月30日九届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国招标投标法》，同日公布，自2000年1月1日起施行。这样一来，在我国制定《政府采购法》就必须摆正其与《招标投标法》的关系：从立法目的看，《政府采购法》是为了加强支出管理，实现资源合理、有效配置，充分发挥财政政策的宏观调控作用；《招标投标法》是为了规范市场竞争秩序，保证招投标活动能在公开、公平、公正和透明的环境下运作。从调整对象看，《政府采购法》的调整对象是行政事业单位和部分社团组织采购商品、服务和工程的经济行为；《招标投标法》的调整对象是在中华人民共和国境内所进行的招标投标活动。从调整范围看，《政府采购法》从管理采购计划开始，通过采购计划的审批，合同条件的审查，采购方式的确定和采购程序的操作，签订合同，履行合同，最终到采购结果的审查；《招标投标法》从管理招标公告的发出开始，通过投标、评标和中标，到授予合同就标志着招投标过程的结束；另外，政府采购的方式可以是招投标方式但不局限于此，在一定条件下也可以采取询价采购等其他方式。从法律部门看，《政府采购法》属于行政法范畴，《招标投标法》属于民法、经济法范畴。